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六、结论 进入2020年，法治政府建设面临进一步的转型升级。

相同的观点参见简爱：《我国行政犯定罪模式之反思》，《政治与法律》2018年第11期。[37]王强军：《行政监管实质刑法化及其限制研究》，《政治与法律》2019年第5期。

但是这并不意味着在一般行政法领域这种法典化就完全不可能。有学者发现，在网络服务提供者审查义务问题上，我国相关法律存在悖论式并行的现象，即私法上豁免其审查义务，而公法上明确规定其负有审查义务，其根本原因在于公法规范无原则地、全面地进入了私法领域[30]。[65]李洪雷：《行政法释义学》，第108-110页。李洪雷：《行政法释义学》，北京：中国人民大学出版社，2014年，第30页。有学者认为，规制理论对行政法（学）提出了挑战：一是关注点的扩大，从外部行政法扩大到内部行政法。

有学者提出，行政效能原则要求行政手段有效实现目标、行政手段效益最大化。有学者从人工智能所带来的风险出发，主张重构一个开放、多维度、权力与权利双向运动的风险治理体系[19]。由此，由地方各级人大产生的地方各级政府、人民法院和人民检察院等国家机关，也由于这种选民基础特点而获得了相对独立性。

[iv]参见郑毅：《论中央与地方关系中的积极性与主动性原则---基于我国宪法第3条第4款的考察》，载《政治与法律》2019年第3期。[xxiv] 2018年修宪新增的我国《宪法》第三章第七节同时涉及国家监察委员会（中央）和地方各级监察委员会（地方）的职责，也属于同第八节类似的央地关系合并处理模式。在2017年12月于中南财经政法大学举行的首届中国宪法学青年论坛上，王建学教授对于将中共中央与全国政协纳入中央内涵的观点提出质疑。三是居于地方最低层级的乡、民族乡、镇。

因此，第二个中央事实上并不受国家机构语境的掣肘，具有更为宽泛的规范内涵：一方面，第二个中央包含第一个国家机构层面的中央，如我国《宪法》第89条第4项规定由国务院确定中央和省级地方国家行政机关职权的具体划分，则国务院显然同时属于两类中央的范畴。[lxviii]随着2015年修改后的我国《立法法》将设区的市设定为市级立法权主体，新一轮的地改市改革已然兴起，可以预见，地区这一建制将逐步淡出历史舞台。

此为在宽泛意义上的根本法层面首次涉及央地关系动态调整原则，[xii]虽然1954年《宪法》和1975年《宪法》取消了相关表述，但1978年《宪法》第11条第2款却在一定程度上予以恢复：国家在发展国民经济中，坚持独立自主、自力更生、艰苦奋斗、勤俭建国的方针，以农业为基础、工业为主导的方针，在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的方针。第三，全国人大、国务院和最高人民法院以及立法（权力）、行政和司法的两类三分法能否覆盖中央的所有语境。进而，如果我国《宪法》第3条第4款中的第一个中央仅指国家机构，那么中共中央和全国政协只可能被纳入第二个中央的解释框架。[lxii] 中央与地方关系的一体多元特征的提法由熊文钊教授首倡，但笔者在具体理解上与熊文钊教授略有不同。

其一，1982年《宪法》第3条和第89条的中央虽然在表述上一致，内涵却有差别。[xiii]这里的中央泛指国家政权或政治团体的最高领导机构。[lxiii]理论上，我国多种地方制度其实还包括我国《宪法》序言第九段中的台湾地区。这其实彰显了政协参与国家事务的本级性特征，即各级政协分别在其所处的块块层级中发挥作用，[lii]其作用范围是《宪法》序言第十段描述的国家政治生活、社会生活、对外友好活动和进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争。

博肯福德（Ernst-Wolfgang B9ckenf9rde）认为，不能轻易地把各种来自法秩序外的政治理论随意引入宪法解释，而是要回到宪法文本的本身，从宪法的文本中寻找宪法内在的政治理论。再其次，如何理解人民法院和人民检察院的央地属性。

另一方面，作为划分央地职权主体的中央国家机构事实上仅为划分行为的直接行为者，具体划分方案的拟定乃至对中央国家机构划分职权行为的诱导与监督，则是源于第二个中央的独有范畴——中共中央——历次动作较大的央地事权改革均由中共中央全会的文件提供终极权威背书的政制实践即为典型例证，这也可视作对我国《宪法》第1条第2款中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征的具体体现。因此，本文仍以司法权代指审判权和检察权，以司法机关代指法院和检察院。

当然这并不妨碍在实践中对中国单一制国家结构形式的判定。三是根据我国《反分裂国家法》第8条和第9条的规定，不排斥使用军事手段处理中央与台湾地区关系特殊情势的可能性。[lxi] 四、超越我国《宪法》第30条：地方的多元面向 关于地方规范内涵的讨论，主要还应回到我国《宪法》第30条这一体国经野的核心条款。因此，从人民的中央政府向中央人民政府的转变，其实就是政协在新中国具体建设过程中由台前走向幕后的转变过程。其二，专属于全国人大常委会的规定，包括第65条至第68条。必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。

因此在当前体制下，除了我国《预算法》第29条的支持外，我国《税收征收管理法》第5条国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。例如，我国《宪法》第62条第12项规定全国人大有权批准省、自治区和直辖市的建置，第89条第15项规定国务院有权批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。

由此，基于序言作为宪法文本的规范效力属性，在中共中央和全国政协确定了规范身份后如何纳入第3条第4款规范谱系的问题就成为前文回应的重点。[lxxv]具体说来，地方政府的相对独立性主要体现为如下三个方面。

相比较而言，从我国《宪法》第3条的规范地位来看，前一种机制无疑更具基础性和根本性，乃是以后一种机制发生的前提。[xxvi]韩大元：《宪法学基础理论》，中国政法大学出版社2008年版，第382页。

党的最高领导机关，根据双领导机关制，则包括全国代表大会和由它产生的中央委员会。从这个意义上说，第二个中央并非职权划分的客体（接受者），而是主导职权划分的主体（实施者），与第一个中央间形成了划分-被划分的主从逻辑关系。参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典（第6版）》，商务印书馆2012年版，第1686页。可见，在党内法规层面，中共中央的内涵是相对明确的，然而问题在于，中共中央作为国家央地关系中的中央，在宪法文本中有依据吗？ 首先，1982年《宪法》序言对于中国共产党的领导问题分成三个阶段表述：一是第五段革命时期的中国共产党的领导，二是第六段新中国成立以来的中国共产党领导，三是第七段关于未来的中国共产党继续领导。

第二，专门法院和专门检察院的地方性问题。有学者提出：承认地方‘人格化并强化地方政府的‘主体性乃是降低中央集权制度成本的重要路径。

自十四届中共中央政治局常委会以来，虽然在常委人数、各自代表的机构方面有所变动，但由一名常委分管全国政协的体制却是一直延续的政治惯例。唯独中央军委作为中央内涵组成部分的身份经由1982年《宪法》第三章第四节反复确认，当无疑义。

[xxiii]参见前注（14），王锴文。[xii]《共同纲领》虽然不是正式的《宪法》，但学界一般认可其在新中国成立之初的特殊历史阶段的宪法性。

……严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治，坚定维护国家主权、安全、发展利益，维护香港、澳门长期繁荣稳定，绝不容忍任何挑战‘一国两制底线的行为，绝不容忍任何分裂国家的行为。参见王锴：《论宪法上的首都》，载《中国法律评论》2017年第6期。[xxxix]党的十九届四中全会于2019年10月31日通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称：《决定》）指出：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。[xxviii]参见上注，王建学文。

（三）作为中央的全国政协 政协一直是我国政治架构中重要而独特组成部分。此外，在《中国共产党党内法规制定条例》第2条党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称的规定中，省、自治区、直辖市显然也成为同党中央相对应的狭义地方出场。

易言之，凡不属于国家机构的中央均被第一个中央的内涵所排斥，政党和政协组织等也就难以被归入此类中央的范畴。[xlii]同前注（18），林来梵书，第249页。

我国《宪法》第30条的地方建置类型，以及第31条的特别行政区和序言第九段的台湾地区均属广义的地方内涵。[xv]参见马岭：《宪法权力解读》，北京大学出版社2013年版，第328页。